“民主恳谈”何以成熟定型？丨容志：基层治理浙江经验的理论启示

治理研究

2024-09-04

基层治理现代化与浙江现象——“透视中国之治：浙江现象与经验”专栏

【编者按】基层治理是国家治理的基石，关乎党的执政基础、国家的长治久安、群众的切身利益。浙江是基层治理改革创新的先行地，滋长出“枫桥经验”“三治融合”“温岭民主恳谈会”等有益经验。这些经验在持续创新中增加新动能，并从浙江扩散到全国，为其他地区破解基层治理困境提供了启发，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了浙江力量。《治理研究》长期聚焦基层治理改革创新的“浙江现象与浙江经验”，曾刊发《“枫桥经验”55 年历史演变所蕴含的历史逻辑》《“三治融合”：从原发创新到持续创新（专题）》《公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性》等论文。本期“透视中国之治：浙江现象与经验”栏目，我们特邀请资深学者和学术新锐围绕专题进行交流和对话，并推介和解析优秀学术作品，以期激起学界同仁对基层治理现代化与浙江现象的研讨热潮。

容志

武汉大学政治与公共管理学院副院长、教授

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十八大以来，全国各地在基层治理实践中做了大量探索，形成了许多有益的模式和经验。浙江作为推进共同富裕的先行示范地，不仅有着较好的经济基础，也重视教育、医疗、社保等民生领域的发展，使得广大人民群众能够共享社会进步的成果。这个过程中涌现出一批全国知名的社会治理创新案例，新时期“枫桥经验”、温岭民主恳谈、“三治融合”都是其中的代表性典型。如何从理论上分析这些实践经验，讲清中国之治背后的中国之理，是新时代哲学社会科学研究的重要任务和使命。

张文显教授的《“三治融合”之理》深入分析了自治、法治、德治相互融合创新背后的道理。（张文显：《“三治融合”之理》，《治理研究》2020年第6期）在他看来，秩序与活力是现代社会的两大重要价值，社会治理的根本目标就是实现一种有秩序的活力以及有活力的秩序。当然，这两者之间也存在一定张力，因此，如何保持秩序与活力之间平衡和张力，就成为新时代社会治理创新的根本和关键。“三治融合”之所以能够成为基层善治的有效形式和路径，关键在于抓住了“以民主为根本、以法治为保障，以德治为依托”的基层治理规律，既发挥制度对行为的规范性约束性功能，又通过民事民议、民事民管激发社会自治活力，还注重通过道德风尚和公序良俗来引领民风文明，增进社会成员之间的价值共识。

循此思路，郁建兴教授也提出，平衡秩序与活力的现实路径不在于简单强化国家对社会的渗入和管控，而在于增强社会活力，让社会自身运转起来。（郁建兴：《“三治融合”的持续创新》，《治理研究》2020年第6期）因此“三治融合”的价值就在于让社会力量在社会活动空间中成长，广泛激发群众参与。在这个过程中，社会空间得以扩大延伸，群众从中直接获益，社会参与活动越来越多，反过来推动“三治融合”实践的发展，为改革创新提供了内生性的动力，最终呈现出持续创新和扩散效应。也正因为如此，他精准指出了“三治融合”的未来发展议程，即如何运用“三治融合”理念因地制宜地开展各类有效载体建设，不断激发社会多元主体的参与热情，有效提升群众参与社会治理的积极性和效能感。

肖滨教授从共和主义视角解读了“三治融合”的实践经验。（肖滨：《构筑共和国的微观基础——对桐乡“三治融合”实践经验尝试性的一种理论解读》，《治理研究》2020年第6期）共和主义有着非常悠久的历史传统，其中包含着民主、法治、参与等有机要素和公平、正义、良善等社会价值。肖滨教授敏锐发现“三治融合”实践中包含的共和主义精神和品质，并循此逻辑概括了“三治融合”的实质，即平等和互动的治理主体，以及自治法治德治的“三位一体”。从政治的角度看，这种实践不仅是社会治理的形态，更可能成为共和国政治得以生根与发展的微观基础。毕竟，缺乏深厚的社会土壤和基础，任何上层建筑的参天大树都难以扎下深根并持续成长。

与此相近，郎友兴教授从公民文化的维度讨论了温岭民主恳谈等创新的可持续性问题。公民文化的形成是现代政治建设的一个重要内容，唯有得到公民文化的支持，民主治理机制方能得到巩固并且健康持续地运行下去。二十多年来，温岭民主恳谈经历了公民文化萌发、转向民主治理和“准参与式的公民文化”三个阶段，因此已经蕴含着公民文化的基本内容。公民文化为社会民主习惯的形成和共识达成提供了重要支撑，因此既是民主治理实践的产物，也是民主治理得以运转的条件。

当然，创新在发展，经验在积累，如何将这些实践经验转化为制度性成果，正是实践者和理论工作者共同思考的问题。从理论来说，领导的注意力、公民文化的发育、社会空间的拓展可能是重要因素；从实践来看，各方参与主体是否能够从制度化过程中获益，是创新持续和扩散最为直接和强劲的动力。要汇聚所有这些力量，既是一种政治实践更凸显一种政治智慧，这就是何显明教授所说的推动基层社会治理制度体系成熟化定型化。（何显明：《推动基层社会治理制度体系成熟化定型化》，《治理研究》2020年第6期）

摘要：民主治理机制的可持续性，依赖于公民文化的成熟，而公民文化成熟的一个标志就是民主治理成为一种习惯，成为官民的共识。因此，需要从习惯的形成、共识的达成等方面来推进民主的巩固、民主治理机制的可持续性。本文以温岭民主恳谈会为例加以讨论。从公民文化角度来看，民主恳谈会经历了三个阶段：公民文化的萌发阶段、公民文化生长促使转向民主治理方向阶段和“准参与式的公民文化”阶段。研究表明，温岭民主恳谈会的经验已经蕴含着公民文化的基本内容。基于温岭民主恳谈会的经验，一个基本的结论是，公民文化的形成是现代政治建设的一个重要内容，唯有得到公民文化的支持，民主治理机制方能得到巩固并且健康持续地运行下去。

关键词：公民文化；民主治理；可持续性；民主恳谈会

郎友兴

浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授、博士生导师

问题的提出

当人们观察中国改革开放三十多年来的变化时，一个经验现象相当引人注目，那就是地方制度创新无数，并且人们往往将这些制度创新视为中国经济与社会、政治发展的一个重要因素。但是，就在这些制度创新的案例中有一个现象却并没有引起人们足够的关注和认真的分析研究，这就是，这些制度创新多半缺乏可持续性，创新得快，消失得也快。“创新实践因领导人更替以及领导注意力转移而发生中断，导致相关探索难以持续、深化，是政府创新实践面临一个普遍性难题。”制度创新是容易的，但是创新后的制度要巩固下来却是不简单的。个中的原因当然是多样的，复杂的，各不尽相同。但有一个共同的因素就是这些制度创新没有形成一个习惯性的规则，既没有成为政府的习惯行为，也没有在民众中扎下根来，为创新而创新而已。像起源于1998年能够持续十多年的温岭民主恳谈会那样的地方制度创新很少。温岭民主恳谈会能够持续十多年，因素当然是很多，但是，创新了的制度或治理机制转变为一种习惯和公民文化的形成是重要的因素。“‘民主恳谈’之所以能够在当地一举成功，关键的一个因素是随着经济水平的提高和公民视野的开阔，当地的公民社会发育程度提高了，而政府也了解并抓住了这一点，争取到了公众支持，为公众参与公共事务的处理提供了空间和机制。”因此，需要从习惯的形成、共识的达成等方面来推进民主的巩固、民主治理机制的可持续性。本文以温岭民主恳谈会为例加以讨论。

一、公民文化与民主制度的可持续性

有关民主制度（民主治理机制）的巩固或可持续的问题，是1990年代以来西方学术界有关民主研究中的一个重要内容。戴蒙德（Larry Diamond）在1996年的一篇文章中指出，“如果要逃避历史的命运，避免第三波回潮，在未来的岁月的当务之急是巩固那些在第三波已经建立起来的民主国家。”民主的巩固不是一天、两天就可以完成的，而是需要“通过一系列制度的、政策的和行为的变革来完成的”。它不仅仅涉及到精英的转换问题而且还涉及到政治经济、公民社会、政党、国际环境等，只集中于研究“精英的结构、取向、选择和行为”是一种“过分小气的做法”（parsimonious way）。

所谓民主的巩固就是Juan Linz所说的“完全民主的体制”，而Nikiforos Diamandouros认为Juan Linz的这一看法属于一种理想型，因此，Nikiforos Diamandouros给出了民主巩固的最低标准：第一，没有出现对制度的合法性挑战的情况，第二，重要的政治团体行为没有出现系统地违背规则。根据这一点，他认为南欧在1980年代的政权既是民主的，又是巩固的。林兹认为在“巩固民主”的状态下，没有任何主要的政治人物、政党、有组织的利益团体或是机关，想以非民主的程序来得到政治权力，而且政府与非政府的力量都服从或习惯由新的民主过程所建立的明确法律、程序和制度所形成的架构来解决冲突。根据戴蒙德等学者的观点，“民主的巩固”是指“精英和大众对于民主的原则和方法在行为和态度上都表示拥护”以及“民主政体没有处在迫在眉睫的崩溃危险之中，大众对民主政府广泛认可，并且运转良好”。因此，一个巩固民主的民主政体的核心要素应该是人们普遍赞同民主的价值观。

对于民主巩固的解释，尽管学者们的解释框架不同，但是，在西方学术界，似乎以文化为中心来界定民主巩固得到了更多学者的认同，认为只有民主文化的形成才能真正说明民主是否得到了巩固。尽管学者们所列出的民主巩固的条件各不尽相同，仍然存在诸多争议，但是有一个因素或条件达成共识并认为对于民主巩固有着重要影响，那就是政治文化。戴蒙德曾经指出，民主的稳定和持续，只有在政治文化的充分转变中才有可能。美国的民主理论家罗伯特？达尔把“民主的信念和政治文化”作为一个国家实现民主的三个关键性条件之一。政治学结构—功能主义学派的创始人阿尔蒙德曾指出：“一种参与制政治制度的民主形式同时需要一种与之相符合的政治文化”。卡尔·科恩也曾强调：“民主的机器是由其成员的风格来润滑的”。事实上，早在1962年，阿尔蒙德就指出了“一个稳定的、有效的民主政府的发展，不仅仅依赖于政府和政治的结构，它依赖于人们对政治程序的取向———政治文化。除非政治文化能够支撑一个民主的系统，不然，这个系统成功的机会是很渺茫的。”美国学者罗伯特·普特南经过20多年的实证研究出版了《使民主运转起来》一书，该书通过对意大利各地区的研究，探讨了有关公民生活的一些基本问题。普特南研究发现，北方各地区在历史上大部分时期实行的是城市共和制，这些地区“公民性强”，制度绩效高，与之相反，南方地区在历史上的大部分时期实行的是君主专制，这一地区“公民性弱”，制度绩效较低。普特南的研究显示：公民意识和公民文化重要，而它们的历史变化却相当的缓慢和艰难。

1956年，美国政治学家阿尔蒙德率先提出“政治文化”这一概念。他认为政治文化是每个政治体系的特定政治行为模式：“一个民族在特定的时期流行的一套政治态度、信仰和感情，这个政治文化是由本民族的历史和现在社会经济、政治活动进程中形成的。”1962年，阿尔蒙德和西德尼·维巴合著了《公民文化———五国的政治态度和民主》，作者在花了5年时间对美国、英国、墨西哥、意大利、西德五国居民的基本政治态度进行大规模抽样调查分析后，得出“公民文化适合于保持一种稳定的和有效的民主政治过程”的结论。在《公民文化：五国的政治态度和民主》一书中他们将政治文化被分成三种基本类型，即地域型政治文化、顺从型政治文化和参与型政治文化。按照阿尔蒙德等人的界定，所谓“公民文化”是由这三种类型政治文化交汇而成的：它不是一种现代文化，而是一种复合的、处于现代化过程中的文化；它既带有传统文化的特征，又带有现代文化的特征；公民文化是一种建立在交流基础上的多元文化，是一种一致而又多样性的文化，是一种允许变革而又节制变革的文化。“在这种文化中，许多个人在政治中是积极的，但也有许多人充当较消极的臣民角色，更重要的是，甚至在扮演积极的公民角色的那些人当中，也没有排除臣民角色和村民角色。参与者角色是对臣民角色和村民角色的叠加”。

公民文化是“与民主制度相耦合的公民的政治态度、情感、信仰和价值取向，属于民主的隐结构”，包括公民的政治知识、政治情感、政治价值、政治信仰、政治安全感、政治效能感和政治技能等，其内涵是“守法、宽容、恕道和理性论事的多元文化”。

朝向多元参与、公民精神，并由社会各方汇聚力量的民主治理模式，可谓为当前世界处理公共事务的核心措施。所以，关键在于这种民主治理模式如何巩固与可持续的问题。对于中国地方民主治理机制来说，公民文化的支撑和成熟是一个至关重要的因素。下列公民文化的三个方面是使中国民主治理机制得以持久、可持续的政治文化基础：（１）民主价值的信仰，从转型阶段的少数统治领袖，扩展至多数的政治菁英中；（２）民主制度被各团体视为唯一的竞赛规则，以及获取国家统治权的唯一途径；（３）民主真谛内化至大众阶层，成为公民文化的一环，当国家出现纷争时，民主手段将是全体国民唯一的解决途径。当然，这里有一个方法论的问题，一方面公民文化是民主治理机制可持续的政治文化基础，另一方面它又是在治理过程中逐渐形成、发育、成长起来的，村民自治很典型地说明了这一点。经过近三十年的实践，村民选举不仅成为村庄权力合法性的来源，而且已经形成了选举文化，成为村庄政治文化中的一种新传统：选举是那么的自然，村民习以为常，选举成为一种节日，成为一种仪式，正是这种村庄新传统构成了村民自治可持续的文化基础。

二、作为协商民主式的民主恳谈与公民文化的契合

不少学者对温岭的经验作了解释，其中越来越多的学者将温岭民主恳谈视为协商民主（deliberative democracy）。而这种协商民主式的民主治理机制本质上与公民文化的精神相一致。

当今流行于欧美及中国的“协商民主”是对自由主义民主或选举民主的一种修正和发展。随着国家的职能越来越复杂而政治之规模越来越大，起源于19世纪的自由主义民主的制度及其技术官僚的行政体制似乎越来越不能适合新形势下所面临着的一些挑战。总的来说，传统的选举民主在“真正的民主治理”方面做得相当不够，在这种民主之中，公民是有权选择他们的代理者，即政府官员或议员，但是很少能参与对这些代理者所做的选择进行讨论并加以理解。所以，吉登斯说，民主需要深化。现有公民与管理者生活在同样的信息环境之下，旧的管理体制在这种社会不再有效了；改变一下民主的程序，尤其有助于政治决策更接近选民的日常想法，而网上征求意见、电子投票不会取代原有的决策方式，但都是很好的补充。而在哈贝马斯那里，民主有两种：制度化民主和协商民主。哈贝马斯的协商民主模式强调了两个最为基本的信念：第一，政治决策最好是通过广泛的商议来作出，而不是通过金钱和权力；第二，在商讨过程中参与者应该尽可能平等而且尽可能广泛。他的协商民主是对当代民主政治的新诠释。自由主义民主或选举民主的缺失正是协商民主的起点。“协商民主并非天真地回归直接民主的理想，它仍重视代议制度之下政治人物与公民的分工，但是特别强调人民必须有共同讨论、理性说服的机会，以达成合理的政治判断；同时要求政治人物必须对其政治决定负责。”凡是涉及到重大的公共决策，在政策实施之前须由公民进行讨论和争辩，通过不同意见的对话，最后达成妥协和共识。协商式民主提倡理性的讨论及相互尊重，即使最后讨论的结果，并未达到共识。根据协商民主的理论，一个更具有正当性和更受民众信任的政府应该满足两个基本条件：包容性（inclusiveness）与不受约束的对话（unconstrained dialogue）。

1996年Guttmann和Thompson提出公开（publicity）、负责（accountability）、及互惠（reciprocity）为协商民主的基本原则，而Young 1999年则主张应加上包容（inclusion）。协商民主具有以下的五个特点。（１）大众性。协商民主旨在恢复公民文化，让公民能真正参与决策过程；（２）平等性。协商民主理论家强调公民参与讨论某一公共决策的权利和机会，强调参与对话者都拥有商议之能力；（３）多元性。民主政治过程实为参与各方的权力与利益达成妥协的过程；（４）决策性。“民主决策”，将大众引入到决策的过程之中；（５）身份的不受限制与明确性。

通常人们将公民文化的特征归纳为三个方面：（１）一种参与型的政治文化；（２）一种摒弃了等级特权的政治文化；（３）一种自由的政治文化。而中国是个有着数千年专制主义传统的国度，政治文化中的臣民意识和臣民文化根深蒂固。臣民文化中缺乏理性和自主精神，缺乏平等意识，等级制观念盛行，缺乏参与的主动性，这些都相悖于现代民主的精神。而协商民主正好契合了公民文化的主要特征，由此它也成为中国实现由臣民向公民、臣民文化向公民文化转型的一个重要环节。

本文这里主要从习惯、参与的平等性、公共精神与共识等方面来分析作为协商民主式的民主恳谈所蕴含着的公民文化的精神与因素。

第一，温岭民主恳谈会已经成为温岭地方治理过程的惯行。正如何包钢教授所指出的，“温岭协商民主恳谈的推进和重复实践已使某些地方官员和农民喜欢这种做法，尝到其甜头。现在，一旦有重大问题出现，他们就会想用协商民主方法来解决。温岭泽国镇就是这方面的典型，已两次用协商民意测验的方法来讨论该镇的重大公共项目建设的选择问题。在温岭某村，民主恳谈也成为一种习惯。当村领导没有召开民主恳谈会时，他们就发问，为什么民主恳谈会还没有开？他们就联名要求召开民主恳谈会。不开民主恳谈会，农民就抱怨。这是一种新文化，新压力。”长期关注和研究民主恳谈会的温岭市委党校朱圣明先生指出了“温岭的民主恳谈坚持了十年之久，并不断得到创新发展，逐渐成为当地干部群众的一种生活习惯和生活方式”，“已经成为当地干部群众的一种生活习惯和生活方式，从而形成了一种‘内生’的路径依赖”，“民主恳谈是基层农村的一所民主学校，是一场公民与官员的民主操练，在民主的实践中，不但公众的民主意识和民主观念不断提高，与此同时，基层干部的民主习惯也不断形成，民主执政的理念得到进一步增强。”民主协商制度的根在于它的“生活化和习惯化”，只有当它“成为人们的生活方式，成为中国文化的新传统”，才能扎根。

第二，民主恳谈会是一种具有参与平等性和有效性的模式。对话、商议直接影响了公共行为，增加了公民对公共事务的发言权和影响力。协商民主理论家强调公民参与讨论某一公共决策的权利和机会，强调参与对话者都拥有商议之能力。过去中国的大众很少机会参与政府的决策，而“民主恳谈会”为人们平等地参与提供了一种机制，正如上面所引用的农民的一句话“都20年没有这样说话的机会了”。“因此，平等是恳谈的基石，恳谈文化首先是平等文化”。牛美丽在其调查中也证实了预算民主恳谈增强了公众的参与意识，调查数据表明，“92.5％的反应者认为公民应该参与政府的预算过程”。“民主恳谈会”不仅拓展了基层群众政治参与的空间，而且增强了参与的有效性。长期以来，中国农村缺乏供不同群体对乡村重大事件（或问题）充分发表意见的机制，农村的事物大多情况下还是靠少数人（特别是少数精英）来处理。但是，在温岭市的民主恳谈会，过程中参与者都有平等的发言权，可以表达自己的利益要求，或提出各种意见和建议；讨论者能够准确地表达自己的利益要求，也存在着观点交锋；政府部门负责安排恳谈会的议程，但没有刻意垄断话语权或支配商谈过程、预设商谈目标；商谈的过程是公开的，信息的透明度是高的，绝大多数与会者对议题是关心和了解的，他们能够做到互相倾听；商谈活动起到了行政咨询和沟通作用，让政府了解舆情民意，让群众了解具体政策，优化决策也使行政活动获得了合法性。

第三，民主恳谈会促成理性讨论的可能与共识的达成。协商民主是建立在参与式民主的基础之上，使对话、讨论、沟通、理性思辨更加精致化的公共参与模式。它强调公民积极参与公共事务或公共问题的解决；同时更重视公共事务处理过程中的理性思辨和公共论理。“2000年6月份，当时的高龙乡在一次活动中打出了‘民情恳谈’的名称。这一‘民情恳谈’的提法随即引起了温岭市委宣传部的高度关注，在他们看来，‘恳谈’两字蕴含着坦诚、沟通、协商、交流、共识等丰富的意思，于是就在‘民情恳谈’中提炼出‘恳谈’两字。”恳谈辩论是据理力争，是商讨对话，是分享信息，是调节各利益主体间的相互关系，要求人们接受不同于自己观点的其他观点存在，是对各种解决之道的深思熟虑的权衡，因而有助于各观点之间的沟通：“在不同观点的交锋中，解读信息，换位思考，加深对事物本质的理解”，“求同存异，缩少可能解的范围”。民主恳谈会是一所“公民学校”，它使参与者能够更好地理解他们作为公民的权利和责任，以及政府的职能和义务，培养出健康民主所需要像政治共同体成员之间的相互理解的公民品质。2008年泽国镇预算民主恳谈经历了两次小组讨论和两次大会交流，民意代表因此拥有足够的时间和机会表达、吸取其他人的意见以及专家的分析，从而更理性地思考。我们发现，经过恳谈会后，参会人员在许多原来分歧比较大的重要问题上基本达成了多数共识。当然，一次、两次的恳谈会不可能在所有问题上都能达成共识，有的问题需要多次讨论才有一致的看法，但是，至少在人们意见分歧的时候，民主恳谈会能提供一个意见交流和讨论的平台，大家通过这个平台，说明观点和理由，缩小分歧，或者达成理解，这本身就有利于社区内部的和谐。

第四，民主恳谈会有助于培养现代公民精神，为政治合法性提供一个良好社会文化基础。公民精神是民主政治的重要基础。那么，乡村的公民精神如何养成？通过公开、平等的对话与讨论，民主恳谈会这种民主治理机制能够培养出健康民主所必需的公民美德，如尊重、宽容、妥协和节制等。事实上，一方面，妥协过程中所展示出来的表达、沟通、交涉、同意等技巧，在无形中化解纠纷，为维护乡村秩序创造基础，另一方面，妥协的过程也是寻求共同关注的利益，寻求合作的基础。地方政府可以不再依靠以往那种强制性的手段解决对抗性的问题，而通过协商民主实践，可以化解矛盾、缓和乡村社会的各种矛盾尤其乡镇政府与农民的矛盾、冲突，对话和协商本身也有助于重构乡镇政府与村民的信任关系，保持政治稳定，为构建一个和谐的乡村社会提供良好的社会环境。

总之，民主恳谈是中国地方公民讨论公共议题、参与公共事务的一种新模式，它透过一整套具有相当程序性的实践体现出当代公民文化的特征与精神，形成了可以称之为一种新文化传统的“温岭恳谈文化”。这是一种“健康的民主文化”，健康民主“所需要的公民品质，如政治共同体成员之间的相互理解、学会将他人作为独立的道德个体予以尊重、以及培养一种集体责任感等可以在参与式预算的过程中逐渐培养起来”。

三、民主恳谈与地方公民文化的成熟和民主治理机制的可持续

（一）小环境

温岭民主恳谈会能够持续促进当地公民文化的发育，主要与三个因素有关。第一，经济因素。温岭是全国经济百强县之一，并且其经济的发展主要依靠私有经济，中国第一个股份制经济就诞生于温岭这块土地上。“温岭民营经济较为发达，为培育和发展基层民主政治提供了合适的土壤，市场经济的洗礼使广大群众思想活跃，民主意识日益增强，他们渴望了解政府是怎样服务于公众的？公共资源是如何分配的？等等。他们要求在基层公共事务的决策和管理方面有更多的发言权”。第二，文化的因素。市场经济的发展及其利益驱动激活了地方文化传统资源，“极大地促进了在血缘、地缘、学缘、业缘基础上发展起来的各种非正式关系的发育，其所形成的盘根错节的社会关系网络，为地方公共生活构筑了一个新的重要社会背景”。“从当地人在历史上所形成的自强自立的独立精神，在今天延续成了一种较强的主人翁精神，从而对民主恳谈会的产生起到催化作用”，“理性协商的文化传统和当代市场经济所引出的平等精神，不但带来了民众的政治诉求的提升，而且还带来了地方官员改革意识的增强……正是在这两种观念的相互作用下，才形成了民主恳谈会持续发展的持续动力”温岭人务实、进取、创新的精神“也体现在民主恳谈过程中。大家不是把恳谈看作一种形式，而是实实在在的参与。”第三，私营企业主群体与新社会组织的发育。温岭公民文化的产生有其组织、群体结构作为基础，而私营企业主群体与新社会组织的发育正是两大基础。

（二）公民文化成长历程

民主恳谈会是非常有特色、有创新的一种协商机制。“民主恳谈会”1999年6月诞生于浙江省温岭市松门镇。民主恳谈会下的公民文化经历了三个阶段。

第一阶段：公民文化的萌发。“民主恳谈会”发端于改善干群关系，而促使公民文化的萌发。浙江省温岭市“民主恳谈会”起源于1999年6月温岭市松门镇的“农村思想政治教育”论坛，被当地村民称之为松门的中国中央电视台的“焦点访谈”。1999年6月，担任理论科副科长的陈奕敏到温岭市试点单位松门镇去指导全省推行的农业农村现代化建设教育，当时的镇党委书记朱从才是一个有想法的干部，他说不想搞形式主义，要搞实际一点，可以考虑搞一个记者招待会一样的形式，作为试点镇尝试改变传统的单向灌输说教模式，采取干部与群众面对面交流的形式。第一次就有100多位群众自发参加与镇领导的对话，议题涉及经济发展、社会治安、村镇建设、邻里纠纷等方面。平等对话受到群众拥护。村一级也开启村干部与村民的对话，协商村务治理和群众切身利益相关的事项。松门镇连续举办了四期论坛，参加群众有600多人次，提出问题110件，当场解决答复84件，承诺办理26件。论坛设计了让群众发言的环节，结果出现了意想不到的情况，老百姓感慨“都20年没有这样说话的机会了！”“农业农村现代化教育建设论坛”是“民主恳谈会”的雏形，其目的本来是宣传政策、普及观念，是由上而下的。其本质上是一种由上而下的政策宣传过程。然而，因为所设置的群众发言机制引起热烈回响，加上当地领导干部的持续举办，导致该制度新增了“决策咨询”的功能，并推广至其它乡镇，使得原本仅具恳谈性质的活动逐渐朝向听证性质转变。温岭市和松门镇一批富有眼光、勇于探索的领导干部不仅将这活动坚持下来，而且经过逐步摸索，将这一措施推广到其他的乡镇。1999年底，温岭市委号召各乡镇开展形式多样的民主对话活动。2001年，民主恳谈延伸到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织。关于民主恳谈的定位，2001年，温岭出台“意见”，把民主恳谈定位为“民主、服务、教育”，对民主恳谈的形式和内容做了规范化、制度化的设置，提出和确定民主恳谈的程序和方法、决策的实施过程、结果的监督等规定。镇一级主要解决经济和社会发展中群众普遍关心的热点、难点问题。在村一级，民主恳谈作为村级民主议事机制，针对村级财务公开、村里公共事务和农民群众切身利益密切相关的事项进行对话协商，提升群众自我治理的能力。民主恳谈开始从单一的对话形式走向了复合模式。2004年的《关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》对各层次的民主恳谈的议题、程序、实施和监督作了规范。各乡镇根据自身实际也规范了具体操作意见。

这个“农村思想政治教育”过程，成为“超越思想政治工作”的引擎，公民意识被唤起。权利意识被催醒，催生了当地公民文化。

第二阶段：公民文化生长，促使转向民主治理的方向。温岭的民主恳谈会进入了“重大公共决策尝试民意吸纳”阶段，这以泽国镇为代表。2005年初，泽国镇政府在听取了包括镇人大代表、政协委员在内的各方面关于年度城镇基本建设项目的意见后，提出了全镇的4大类共30个需要建设的项目，由12位专业人员组成的专家组对这30个项目的可行性方案进行了研究，同时提出了每个项目的资金预算，30个项目共需资金13692万元。而镇政府2005年度预计可用于城镇基本建设投资的资金只有4000万元，由此就产生了建设项目安排的优先次序问题。这4000万资金应该安排在最能体现公共利益的项目上。那么怎样才算最能体现公共利益？按照温岭市已实行了多年的“民主恳谈”做法，镇党委、政府对重大事务的决策应该组织各方面代表召开民主恳谈会，实行决策听证；在广泛听取和吸收各方人士的意见后，再进行集体讨论决定。尽管泽国的公共管理者已经有了公民参与公共决策必要性的理念，但要使公民参与成为一种规范的程序化的决策形式，仍需要解决在多大范围和程度上接纳公民参与？以何种方式确定民意代表这一关键问题？为解决上述问题，寻求基层重大公共事项决策过程的科学、民主和依法，建立一种规范的程序化决策方式，同时也是为了解决如何选好重点项目这一实际问题，泽国镇召集了275名民意代表和12位专家开展了协商民主恳谈。镇政府根据民主恳谈会的讨论，将建设项目提交2005年4月30日召开的泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议。结果，84位镇人民代表投票支持，7位反对，1位弃权，通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。泽国镇的2006年度城镇建设项目预算安排与2005年的做法相比较，在民意代表的产生、民意代表队的分组等方面作了改进。

2005、2006年泽国城镇建设资金安排的民主恳谈会的实施表明，地方政府开始向在重大公共决策时尝试去吸纳民意，以民意为基础作出决策的民主治理转变，并且公民的自主性、平等观和理性在民主恳谈实践中得到确认与张扬。

第三阶段，公民文化的逐步成熟，形成了“准参与式的公民文化”。温岭的民主恳谈会进入了“参与式预算”阶段，这以新河和泽国两镇的实验为代表。预算的审查和批准是每年都要进行的，是政府和公众都必须共同面对的、事关公众切身利益的事情，是重大公共性事务的核心。民主恳谈与人大制度结合逐步进入改革者的视野。2004年8月，温峤镇召开民主恳谈会，讨论吉屯坑水库引水工程以及增加年度基本建设财政预算项目，镇政府根据民主恳谈结果，修正了建设方案，并向镇人大主席团提交了《关于吉屯坑水库引水工程建设和增加2004年度基本建设投资预算的议案》，人大主席团召开镇临时人民代表大会对议案进行审议，并表决通过。从2005年开始向参与式的预算方向发展。2005年，温岭市在新河镇率先开始探索如何将公众参与引入到政府财政预算的讨论之中，参与式预算的温岭模式由此产生。参与式预算在新河镇施行三年后，2008年，温岭市把新河镇的做法和经验推广到箬横、泽国、滨海、大溪4个镇。新河镇参与式预算改革的内容，包含公众参与预算编制、人民代表大会审查与批准预算草案、预算执行与监督三个阶段。温岭财政预算民主恳谈会的实践表明，温岭的公民文化已经逐渐成熟起来，形成了“准参与式的公民文化”。

（三）巩固和可持续的民主恳谈

经过十多年的民主恳谈，温岭民主治理机制是巩固的、可持续的。第一，民主恳谈已经成为温岭官民的共识。萨托利有关民主的巩固有三条件说：（１）大众于意识型态中取得共识；（２）政治精英对民主规则有共识；（３）政府对政策制定的共识。按萨托利的说法，那么，温岭这三条件是达到的。而且从大的制度环境上看，上级领导的持续支持和更高层级及中央层面的宽松政策同时也保证了民主恳谈的持续性。第二，民主恳谈制度化、程序化和规范化。这不仅保证了温岭民主恳谈的操作的标准性和未来的可预期性，而且可为中国其他地方提供模板。第三，民主恳谈已经成为温岭治理过程中的一种习惯做法，一种生活工作方式，这正是走向成熟的公民文化的表现。

（四）来自于实证的数据

我们问卷调查的数据和访谈材料也证明了温岭民主治理机制是巩固的、可持续的，并且在民主恳谈实践中公民文化不断发育成长。从2005年开始，每一年我们要对通过随机抽样而抽样出来的民意代表进行问卷调查。2010年6月，我们再次对通过随机抽样而抽样出来的民意代表（个别被调查者没有参加过我们所组织的民主恳谈会，不是民意代表）就《有关泽国镇民主恳谈会效果的调查》有关进行问卷调查。这次问卷调查共回收了187份有效问卷。

问卷的数据表明，民主恳谈会使民众之间的信任度得以提升。有65.8％被调查者认为，民主恳谈会使群众彼此之间比过去更信任了，73％的认为通过民主恳谈，使得群众公共事务时，也更加注重以理服人了。与此同时，问卷调查表明被调查者也认为，他们甚至有权改变政府的决策（表３的数据表明，有55.47％的被调查者认为，民主恳谈会使他们有权去改变政府的决策了）。并且，政府越来越与民众进行平等地讨论问题或政策了。有77.5％的被调查者认为，在民主恳谈会中政府能够与民众进行平等的对话了。

而浙江省台州市委党校陈文正在2006年曾经在温岭做过一个问卷调查，以检验民主恳谈到底对温岭民众的政治态度、政治情感、政治认知、政治参与动机等方面有何影响。他的实证数据表明，“温岭民众对民主恳谈具有较高的政治认知、政治情感及评价取向；且，民众对乡村政治生活表现出高度的参与热情，熟悉和了解有效的参与途径，同时，他们的参与行为也受到政治系统的鼓励和支持。在这种参与型政治文化的熏陶与浸润下，民众会逐渐以一种更加理性、宽容的态度对待乡村政治民主化。”陈的数据也证明了笔者的论断。

四、结语

从温岭民主恳谈会的经验，我们看到了中国地方治理转向的正确性和可期待性。但是，这是一种谨慎的乐观。因为制度创新来自于基层，它势必受制于整个国家的体制，受制于其上级政府，受制于地方官员的政治理念，受制于各行为主体对利益的估计，受制于当地民众民主的“习性”。巩固现有改革成果，使其可持续发展，简单说来有四方面的工作需要继续努力：一是要落实取信于民；二是要将创新的制度“制度化”，包括技术上如何完善等问题；三是民众要提高素质，学会如何参与；四是要将这些指向民主治理的改革措施变为人们包括地方官员与民众的习惯。而这一切的一切，都直接或间接地指向了公民文化建构的重要性与意义。公民文化的形成是现代政治建设的一个重要内容。唯有得到公民文化的支持，民主治理机制方能得到巩固并且健康持续地运行下去。

（本文原载于《治理研究》2012年第2期，并已收录于《透视中国之治——浙江现象二十年》）

2023年，《治理研究》编辑部编著的《透视中国之治——浙江现象二十年》由中共中央党校出版社出版发行。

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